关注！“住改商”出现新问题，如何监管？
一
背景
近年来，随着《民法典》颁布，对于住宅改变为经营性用房（以下简称“住改商”）的适用进行了进一步规范。从近几年司法裁判结果和学术著作来看，对住改商应当经有利害关系的业主一致同意的观点进行了多角度的阐述。但是随之而来的一些新纠纷、新矛盾导致利益相关人在诉诸民事法律途径外，更倾向于借助行政手段来维护利益，相关的诉讼、信访屡见不鲜。特别是在当前网红经济下，一些诸如“日租房”等法律概念易混淆的产物，对于我们的日常监管带来不小的挑战。
二
法律关系、裁判要点
“住改商”其实质就是建立在业主对区分所有建筑物的专有权基础上的行为，主要依据一是《民法典》第二百七十九条“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。”二是《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十条、第十一条：“业主将住宅改变为经营性用房，未依据民法典第二百七十九条的规定经有利害关系的业主一致同意，有利害关系的业主请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。将住宅改变为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的，人民法院不予支持。”“业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为民法典第二百七十九条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。”当前“住改商”，因涉及商事登记和市场秩序的监管，天然形成了公法与私法的交叉，当私法领域的救济显得繁琐而又不经济时，公法成了最直接的途径。从当前的“住改商”的一些研究来看，主要存在如下几个裁判要点：
（一）已办理商事登记不能对抗利害业主反对。
在周某、文某与渝北区某住宅小区茶楼王某等相邻关系纠纷（（2017）渝0112民初18611号）案中，一审法院认定，不得随意改变住宅的居住用途，是建筑物区分所有权人（使用人）应当恪守的最基本的准则，是其必须承担的一项基本法定义务。已办理工商登记取得营业执照的事实，以及出于生计的“住改商”，都不能成为抵消有利害关系业主反对意见的理由。故对二原告要求被告茶楼停止营业，恢复原状的诉讼请求，应予支持。
（二）承租人、借用人等物业使用人享有对“住改商”行为表达异议的权利。
徐某某在小区“住改商”纠纷裁判规则24条中阐述，《物权法》第七十七条的立法目的是对建筑物区分所有权法律制度项下“共同关系”的和谐有序的关注与关怀。该立法目的的实现有赖于建筑区划内所有业主以及非业主的物业使用人的共同努力。从该立法目的出发，在发生“住改商”情形的时候，可以肯定的一点是，现实居住在住宅物业的合法使用人的切身利益应予维护。从“住改商”行为危害性的角度考察，其绝不仅仅止于“业主”权益维护的必要性。在存在非业主的物业使用人的情形中，“住改商”危及承租人、借用人等物业使用人的权益的，应当赋予非业主的物业使用人以相同的异议权利。
（三）本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。
在王某智、王某红等相邻关系纠纷（（2022）湘10民终1441号）案中，二审法院认为，建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。《中华人民共和国民法典》第二百八十八条规定：不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则，正确处理相邻关系。本案中，谢某某系涉案房屋所有权人，其有权将自己的房屋进行出租，食辣酒稳口味馆也依法办理了相关合法手续，王某智、王某红与谢某某并非本栋业主，谢某某将住宅改变为经营性用房不需经过王某智、王某红同意，且王某智、王某红未提供合法有效的证据证实其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响，一审判决驳回王某智、王某红的诉讼请求并无不当，本院予以维持。
三
当前“住改商”存在的新问题
从新的发展态势来看，主要存在如下几个问题待系统性解决：
（一）所有权转让后，“住改商”同意是否对受让人有法律约束。
以地役权为例，根据《民法典》第三百八十三条：供役地以及供役地上的土地承包经营权、建设用地使用权等部分转让时，转让部分涉及地役权的，地役权对受让人具有法律约束力。在实践中，存在利害关系人将不动产所有权转让或出租，此时新的受让人或承租人是否受前“住改商”同意的法律约束，能否以生活质量受到影响对抗既已形成的“住改商”法律关系。又或者，“住改商”经营主体发生变化，利害关系人能否已未同意对抗新的经营主体。（同样在地役权中，《民法典》第三百八十二条需役地以及需役地上的土地承包经营权、建设用地使用权等部分转让时，转让部分涉及地役权的，受让人同时享有地役权。）
（二）“住改商”形成后，利害关系人能否以身体、家庭生活情形变化对抗。
实践中存在利害关系人在同意后，因身体疾病或家庭子女教育情形变化，导致原有的经营活动客观影响正常生活需求，此时利害关系人能否以情势变更对抗“住改商”。同样，存在“住改商”征求意见时的经营业态或承诺经营影响与实际经营后存在显著差异时，利害关系人能否以同意事项发生变化对抗实际的“住改商”事实。
一种意见认为，“利害关系人”同意的内容为“住宅改为经营性用房”，不涉及具体经营内容，只要申请人在申请登记时不存在虚假承诺情形，续经营条件的变更无需再经利害关系人的同意。另一种意见认为，“利害关系人”同意的内容当然包括具体经营范围，后续经营过程中的范围调整仍应当经利害关系人同意。擅自改变经营范围的应当视为未征得利害关系人同意。
四
建议与展望
一是强化立法支撑。从现有的“住改商”实践中来看，利害关系人的同意往往仅停留在同意其改变住宅使用途径中，而对于能否约束限制征求意见人的经营条件、经营范围尚处于空白。对于住宅小区的经营范围限制除了许可事项以为更多的是依靠小区管理条款、社区公约等非强制性的规定，亟需的是地方性法律法规来进一步调整。（如2020年12月24日，北京市住建委、市公安局、市网信办、市文化和旅游局正式印发《关于规范管理短租住房的通知》，首次明确，北京短租住房按区域实行差异化管理，首都功能核心区内禁止经营短租房。）
二是强化源头把控。当前的登记环节，“将住宅改为经营性用房需经利害关系人同意”是以当事人的告知承诺为条件，登记机关对申请材料进行形式审查。对于利害关系人同意的真实性往往成为当前争议焦点。如利害关系人反映申请人递交的同意签字虚假、共有财产人一方不同意住改商等。因此，建议由属地政府层面牵头提前对利害关系人的同意真实性进行审核或者公证，避免后续争议矛盾。
三是强化综合调解。从国内其他区域来，对于住改商的问题往往存在单打独斗，又因为法律上的空白往往疲于应付。（如据媒体报道，以成都恒大广场为例，从2017年到现在，青羊区、街道、社区、公安、市监、城管 …… 各级各部门多次到现场进行清理整治，发放调查通知书、告知书和法制宣传资料，加强巡查力度，鼓励业主报警或通过法律途径解决……行动不可谓不积极、频次不可谓不高密。对于其他区域的 “ 住改商 ” 处理，大多也是相似流程。）而我局作为商事登记的部门，往往最终也成为矛盾的聚焦点。因此，建议在今后处理此类问题上，要加强与地方政府、法院、各相关职能部门，形成纠纷调解合力，积极引导矛盾双方通过民事途径解决。
作者 | 浙江省舟山市市场监督管理局普陀山分局 王雨捷
审核 | 于成龙 张丽娟
值班编辑 | 陈颖
实习编辑 | 杜宗玺
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品
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